El SUIT SUNAFIL, sindicato más representativo de la SUNAFIL, nos hemos dirigido a la nueva Superintendente de la SUNAFIL expresándole nuestra profunda preocupación respecto del acelerado proceso de debilitamiento institucional que viene experimentando la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral y, por extensión, el propio Sistema Nacional de Inspección del Trabajo, situación que exige un liderazgo institucional firme, técnicamente sustentado y plenamente coherente con el mandato constitucional y convencional que justifica la existencia de esta entidad.
No se trata únicamente de una preocupación gremial, pues nos encontramos frente a un proceso de transformación institucional que compromete la eficacia de uno de los principales mecanismos mediante los cuales el Estado peruano garantiza la vigencia efectiva de los derechos fundamentales de los trabajadores, el cumplimiento de la legislación sociolaboral y la preservación de condiciones mínimas de trabajo digno y decente.
La inspección del trabajo constituye una función esencial del Estado Social y Democrático de Derecho. No representa únicamente una actividad administrativa de supervisión, sino una garantía institucional creada para hacer efectivo el principio de primacía de la dignidad humana en las relaciones de trabajo. Allí donde la inspección del trabajo pierde eficacia, disminuye correlativamente la capacidad estatal para prevenir la explotación laboral, combatir la informalidad, garantizar condiciones adecuadas de seguridad y salud en el trabajo, erradicar la discriminación, sancionar el trabajo forzoso, proteger la libertad sindical y asegurar la efectividad real del ordenamiento jurídico laboral.
Precisamente por ello, la creación de la SUNAFIL mediante la Ley N° 29981 respondió a una política pública de fortalecimiento institucional destinada a superar el modelo fragmentado que durante décadas caracterizó la inspección laboral peruana, implementando progresivamente una autoridad nacional única, técnica, especializada e independiente, conforme a los estándares exigidos por el Convenio sobre la Inspección del Trabajo, 1947 (núm. 81) de la Organización Internacional del Trabajo.
Sin embargo, lejos de consolidarse dicho proceso, durante los últimos meses el país viene presenciando una sucesión de decisiones políticas y legislativas que, consideradas de manera conjunta, revelan una preocupante tendencia hacia la reducción progresiva de la capacidad protectora del Estado en materia laboral.
En primer lugar, la pérdida de competencias exclusivas de la SUNAFIL respecto de las micro y pequeñas empresas ha provocado nuevamente la fragmentación del Sistema Nacional de Inspección del Trabajo, debilitando el modelo de autoridad central cuya consolidación había sido expresamente impulsada por los órganos de control de la Organización Internacional del Trabajo. Este retroceso institucional ha reducido significativamente la capacidad operativa de la SUNAFIL, ha afectado la uniformidad de los criterios inspectivos y ha limitado el acceso de millones de trabajadores a una tutela administrativa especializada y técnicamente uniforme.
En segundo término, las limitaciones presupuestales, tecnológicas, logísticas y de recursos humanos que desde hace varios años afectan a la institución continúan restringiendo severamente la eficacia de la función inspectiva. La insuficiencia de inspectores, la precariedad de infraestructura, las deficiencias tecnológicas y la limitada capacidad operativa constituyen factores que reducen objetivamente la presencia del Estado en los centros de trabajo y, por consiguiente, debilitan el efecto preventivo y disuasivo que caracteriza a todo sistema moderno de inspección laboral.
A este escenario se suma ahora una nueva amenaza institucional. El Poder Ejecutivo ha presentado un proyecto de ley que plantea modificar sustancialmente el modelo de inspección del trabajo bajo el argumento de promover la formalización laboral. Sin embargo, del análisis de su contenido se desprende que la propuesta pretende desplazar el eje central de la actuación inspectiva desde la fiscalización efectiva hacia una función predominantemente orientadora, reduciendo en los hechos la intensidad de la potestad fiscalizadora y sancionadora del Estado.
Desde una perspectiva estrictamente jurídica, dicha propuesta no constituye una simple modificación procedimental, sino que representa un cambio de paradigma respecto de la propia naturaleza de la inspección del trabajo.
La orientación preventiva forma parte históricamente de la función inspectiva y constituye una herramienta indispensable para promover el cumplimiento voluntario de la legislación laboral. No obstante, tanto el Convenio N° 81 de la OIT como la doctrina especializada y la legislación nacional han concebido dicha función como complementaria —y nunca sustitutiva— de las potestades de investigación, fiscalización y sanción. Convertir a la orientación en el eje predominante del sistema implica reducir su eficacia disuasiva y alterar la finalidad constitucional para la cual fue creada la autoridad inspectiva.
Resulta particularmente preocupante que este proceso de debilitamiento institucional se produzca precisamente cuando el Perú mantiene uno de los índices de informalidad laboral más elevados de América Latina, cuando persisten elevados niveles de incumplimiento de la legislación sociolaboral y cuando las propias recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo apuntan en sentido exactamente contrario: fortalecer la autoridad inspectiva, incrementar progresivamente el número de inspectores, consolidar la autoridad central y ampliar la capacidad material del sistema de inspección.
Más grave aún resulta advertir que las consecuencias de la pérdida de competencias exclusivas ya no constituyen un debate meramente académico o institucional, sino que por el contrario se han traducido en afectaciones concretas para trabajadores que hoy carecen de la protección administrativa que anteriormente brindaba la SUNAFIL.
El reciente caso de la artista Naldy Saldaña, quien denunció públicamente haber sido víctima de presunto acoso sexual laboral, constituye una evidencia particularmente ilustrativa. Debido a la pérdida de competencia material de la SUNAFIL respecto del empleador involucrado, la autoridad nacional no pudo iniciar actuaciones inspectivas sobre hechos que comprometen derechos fundamentales en el ámbito laboral. Ello demuestra que la fragmentación del sistema inspectivo produce consecuencias directas sobre la tutela efectiva de los trabajadores y evidencia que la reducción de competencias de la SUNAFIL no constituye una cuestión meramente administrativa, sino una auténtica disminución de la capacidad protectora del Estado.
Frente a este escenario, estimamos que el momento institucional exige que la máxima autoridad administrativa de la SUNAFIL ejerza plenamente el liderazgo técnico que corresponde a la entidad rectora del Sistema Nacional de Inspección del Trabajo. La defensa de la institucionalidad de la SUNAFIL no constituye una reivindicación corporativa ni una opción política discrecional; constituye una obligación derivada de la finalidad pública para la cual fue creada la institución y de las responsabilidades que el Estado peruano ha asumido tanto en el orden constitucional como en el plano internacional.
FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA DEL DEBER DE DEFENSA DE LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO
Asimismo, se le alcanzó la fundamentación jurídica que regula el deber institucional de la SUNAFIL de defender el sistema nacional de la Inspección del Trabajo.
Las solicitudes formuladas mediante el presente oficio no responden únicamente a una preocupación gremial o institucional. Se sustentan en un conjunto de obligaciones constitucionales, legales e internacionales que vinculan tanto al Estado peruano como a la propia Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral en su condición de autoridad central del Sistema Nacional de Inspección del Trabajo.
En consecuencia, el pronunciamiento solicitado no constituye un acto discrecional o de conveniencia política, sino una actuación plenamente compatible con el mandato jurídico que la Constitución, la ley y el Derecho Internacional del Trabajo atribuyen a la SUNAFIL.
- La defensa de la inspección del trabajo constituye una obligación derivada del Estado Social y Democrático de Derecho.
La Constitución Política no concibe el trabajo únicamente como una actividad económica. Así pues, los artículos 22 y 23 reconocen expresamente que el trabajo constituye simultáneamente un deber y un derecho, estableciendo además que es base del bienestar social y medio de realización de la persona humana. El propio artículo 23 dispone que el trabajo, en todas sus modalidades, constituye objeto de atención prioritaria del Estado y ordena expresamente que ninguna relación laboral puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador.
No se trata de simples declaraciones programáticas, ya que el mismo Tribunal Constitucional ha sostenido reiteradamente que dichos preceptos constituyen verdaderos mandatos constitucionales de protección, los cuales obligan al Estado a organizar su aparato institucional de manera que garantice la eficacia real de los derechos laborales y no únicamente su reconocimiento formal.
Desde esa perspectiva, la inspección del trabajo constituye una manifestación concreta del deber estatal de tutela. No existe protección efectiva del derecho al trabajo cuando el Estado carece de mecanismos suficientes para verificar el cumplimiento de la legislación laboral y no existe verdadera garantía de la dignidad del trabajador cuando las infracciones laborales permanecen impunes. Y no puede hablarse de vigencia efectiva del Estado Social de Derecho cuando el propio Estado reduce deliberadamente la capacidad de los órganos creados para garantizar tales derechos. La inspección del trabajo constituye, por tanto, una garantía institucional de naturaleza constitucional. Su debilitamiento repercute directamente sobre la eficacia de los derechos fundamentales protegidos por los artículos 22, 23 y 24 de la Constitución y compromete el cumplimiento del deber establecido en el artículo 44, conforme al cual corresponde al Estado promover el bienestar general, garantizar la plena vigencia de los derechos humanos y proteger a la población frente a toda forma de vulneración de sus derechos.
- El principio de progresividad impide la reducción injustificada de la capacidad protectora del Estado.
El artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos obliga a los Estados a adoptar providencias para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha desarrollado este mandato afirmando que los Estados no solamente tienen obligaciones positivas de avance progresivo, sino también una prohibición de adoptar medidas deliberadamente regresivas que disminuyan el nivel de protección previamente alcanzado, salvo que dichas medidas superen un estricto juicio de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad.
Este principio resulta plenamente aplicable a la inspección del trabajo. La protección de los derechos laborales no depende exclusivamente de la existencia de normas sustantivas, sino que depende igualmente de la existencia de instituciones capaces de hacerlas cumplir.
Por ello, la doctrina internacional sobre derechos sociales reconoce que la reducción de la capacidad institucional de los órganos encargados de fiscalizar el cumplimiento de los derechos laborales constituye una forma indirecta de regresividad.
Cuando disminuyen las competencias de la autoridad inspectiva, disminuye correlativamente la protección efectiva de los trabajadores. Cuando se reduce la capacidad sancionadora del Estado, disminuye el efecto disuasivo de la legislación laboral. Cuando se fragmenta la autoridad nacional de inspección, se debilita la uniformidad del sistema y aumenta el riesgo de protección desigual frente a idénticas vulneraciones.
En consecuencia, toda reforma que reduzca objetivamente la eficacia de la SUNAFIL debe ser examinada bajo el estándar de prohibición de regresividad desarrollado por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
- La Ley N° 29981 atribuye a la SUNAFIL una finalidad institucional que trasciende la mera administración de procedimientos.
La Ley N° 29981 creó la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral como organismo técnico especializado adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo precisamente para constituirse en la autoridad central del Sistema Nacional de Inspección del Trabajo.
La finalidad de dicha ley fue fortalecer institucionalmente la inspección laboral peruana mediante la construcción progresiva de una autoridad única, especializada, técnicamente independiente y con competencia nacional.
La SUNAFIL no fue creada únicamente para tramitar expedientes sancionadores. Fue creada para ejercer la rectoría técnica del sistema inspectivo, dirigir políticas nacionales de inspección, uniformizar criterios técnicos y garantizar el cumplimiento efectivo del ordenamiento sociolaboral en todo el territorio nacional. Desde esa perspectiva, toda medida que disminuya materialmente su capacidad de actuación contradice la finalidad institucional perseguida por el propio legislador.
Más aún, la autoridad que dirige la entidad tiene el deber jurídico de preservar dicha finalidad pública. La función directiva dentro de la Administración Pública no se limita a administrar recursos. Comprende igualmente la obligación permanente de preservar la eficacia institucional del órgano cuya conducción ha sido confiada por el Estado.
- El Convenio N° 81 de la OIT impone obligaciones internacionales directamente relacionadas con el presente caso.
El Convenio sobre la Inspección del Trabajo, 1947 (núm. 81), ratificado por el Perú, constituye uno de los instrumentos internacionales más importantes en materia de administración laboral.
Su artículo 3 define las funciones esenciales de la inspección del trabajo, entre ellas asegurar la aplicación de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores; facilitar información y asesoramiento técnico a empleadores y trabajadores; y poner en conocimiento de la autoridad competente las deficiencias o abusos no previstos por la legislación vigente.
Esta disposición resulta particularmente relevante porque demuestra que la orientación constituye únicamente una de las funciones de la inspección del trabajo y no su función predominante. El propio Convenio coloca como función principal asegurar el cumplimiento de la legislación laboral.
Por ello, cualquier reforma que altere ese equilibrio funcional desnaturaliza el modelo convencional de inspección. A su vez, el artículo 4 dispone que la inspección del trabajo debe encontrarse bajo la vigilancia y control de una autoridad central.
No se trata de una recomendación política. Se trata de una obligación internacional jurídicamente vinculante. Las Directrices sobre los Principios Generales de la Inspección del Trabajo desarrolladas por la OIT precisan que dicha autoridad central debe garantizar la unidad organizacional del sistema, formular políticas nacionales, establecer criterios uniformes de actuación, supervisar la actividad inspectiva y asegurar la coherencia institucional en todo el territorio nacional.
Precisamente por ello, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha observado reiteradamente al Estado peruano respecto de los riesgos derivados de la fragmentación de la inspección laboral y ha considerado históricamente que la creación de la SUNAFIL constituyó un avance precisamente porque permitía reconstruir la autoridad central prevista por el artículo 4 del Convenio núm. 81.
En ese contexto, cualquier proceso de debilitamiento institucional no solo plantea un problema de política pública interna, sino también un eventual supuesto de incumplimiento de obligaciones internacionales asumidas por el Estado peruano.
- La Ley del Procedimiento Administrativo General impone a toda autoridad el deber de actuar conforme a la finalidad pública de sus competencias.
El Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 establece que toda autoridad administrativa ejerce sus competencias sometidas al principio de legalidad y exclusivamente para la satisfacción del interés público previsto por el ordenamiento jurídico.
Ello significa que las competencias conferidas por la ley no constituyen potestades de ejercicio arbitrario. Constituyen verdaderos deberes funcionales. La doctrina administrativa moderna distingue claramente entre discrecionalidad y arbitrariedad. La discrecionalidad permite escoger, entre varias alternativas igualmente legítimas, aquella que mejor satisfaga el interés público. No autoriza la inacción cuando el interés público exige una actuación institucional.
En consecuencia, cuando la finalidad pública asignada por la Ley N° 29981 consiste precisamente en dirigir y fortalecer el Sistema Nacional de Inspección del Trabajo, la defensa de la eficacia institucional de dicho sistema forma parte del contenido funcional de las competencias de dirección que ejerce la Superintendencia Nacional.
El silencio institucional frente a reformas que objetivamente reducen la eficacia del sistema inspectivo difícilmente puede conciliarse con el principio de buena administración y con la obligación permanente de orientar la actuación administrativa hacia la satisfacción del interés general.
Desde esa perspectiva, el pronunciamiento cuya emisión se solicita mediante el presente oficio no supone que la SUNAFIL intervenga en el debate político partidario. Por el contrario, constituye el ejercicio legítimo de su deber institucional de preservar la finalidad pública para la cual fue creada por el legislador y de advertir técnicamente sobre aquellas reformas que puedan comprometer el adecuado cumplimiento de las obligaciones nacionales e internacionales asumidas por el Estado peruano en materia de inspección del trabajo.
EL PROYECTO DE LEY DEL PODER EJECUTIVO Y LA PÉRDIDA DE COMPETENCIAS DE LA SUNAFIL COMO EXPRESIONES DE UNA REGRESIÓN INSTITUCIONAL DEL SISTEMA NACIONAL DE INSPECCIÓN DEL TRABAJO
Los antecedentes expuestos y el marco jurídico desarrollado permiten afirmar que las recientes decisiones normativas y las iniciativas legislativas impulsadas desde el Poder Ejecutivo no constituyen hechos aislados, sino manifestaciones de un mismo proceso de debilitamiento progresivo de la autoridad nacional de inspección del trabajo.
Desde la creación de la SUNAFIL mediante la Ley N° 29981, la política pública en materia inspectiva estuvo orientada a la construcción de una autoridad nacional fuerte, técnicamente especializada y con competencias progresivamente ampliadas. Dicho diseño institucional respondió no solo a una decisión del legislador nacional, sino también al cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos por el Estado peruano frente a la Organización Internacional del Trabajo, cuya finalidad consistía en consolidar una autoridad central capaz de garantizar una aplicación uniforme, técnica y eficaz de la legislación sociolaboral en todo el territorio nacional.
No obstante, las reformas posteriores han seguido una dirección diametralmente opuesta. La reducción del ámbito competencial de la SUNAFIL respecto de importantes sectores del universo empresarial y la reciente propuesta legislativa promovida por el Poder Ejecutivo para privilegiar una actuación predominantemente orientadora sobre la fiscalización efectiva revelan un proceso de desnaturalización gradual de la función inspectiva.
En otras palabras, se advierte una transición desde un modelo de autoridad inspectiva hacia un modelo de acompañamiento administrativo, en el cual la función coercitiva del Estado pierde progresivamente eficacia. Esta orientación resulta particularmente preocupante porque desconoce la propia naturaleza jurídica de la inspección del trabajo.
La doctrina especializada y los instrumentos internacionales coinciden en reconocer que la inspección del trabajo constituye una potestad pública de garantía. Su finalidad no consiste únicamente en informar a empleadores y trabajadores sobre el contenido de la legislación laboral, sino en asegurar su observancia efectiva mediante actuaciones de investigación, verificación, requerimiento, imposición de medidas inspectivas y, cuando corresponda, la aplicación de sanciones administrativas.
La orientación preventiva forma parte del sistema inspectivo; sin embargo, jamás ha sido concebida como un mecanismo alternativo a la fiscalización. Su función consiste en complementar la actuación inspectiva, facilitando el cumplimiento voluntario de la normativa laboral, pero siempre bajo el presupuesto de que el Estado conserva la capacidad real de verificar, exigir y sancionar el incumplimiento de la ley.
Precisamente por ello, sustituir el carácter disuasivo de la inspección por una lógica predominantemente orientadora supone alterar la naturaleza jurídica del sistema concebido tanto por el Convenio N° 81 de la OIT como por la Ley General de Inspección del Trabajo.
El efecto práctico de una reforma de esta naturaleza trasciende ampliamente el ámbito administrativo. La eficacia de toda norma jurídica depende, en buena medida, de la capacidad del Estado para garantizar su cumplimiento.
Cuando disminuye la probabilidad de fiscalización y sanción, se reducen los incentivos para el cumplimiento espontáneo de la legislación laboral. En términos de política pública, ello implica debilitar el efecto preventivo general de la inspección del trabajo y trasladar al trabajador el costo de acudir a procesos judiciales para obtener la tutela que previamente podía alcanzarse mediante una actuación administrativa especializada.
No debe perderse de vista que la inspección laboral constituye, para millones de trabajadores, el mecanismo de acceso más inmediato y efectivo a la tutela estatal. Reducir su capacidad de intervención implica restringir materialmente el acceso a la protección administrativa de derechos fundamentales.
LAS CONSECUENCIAS DE LA FRAGMENTACIÓN DEL SISTEMA YA SON EVIDENTES
La discusión sobre la pérdida de competencias de la SUNAFIL ha dejado de ser una cuestión de diseño institucional para convertirse en un problema concreto de acceso a la justicia administrativa laboral. Un ejemplo reciente y ampliamente conocido por la opinión pública es el caso de la artista Naldy Saldaña, quien denunció haber sido víctima de presunto acoso sexual en el ámbito laboral.
Independientemente del resultado que eventualmente puedan tener otras investigaciones, dicho caso puso en evidencia una situación institucional sumamente grave: la autoridad nacional de inspección del trabajo no pudo ejercer sus competencias de investigación debido a que el empleador involucrado se encontraba fuera del ámbito material de actuación de la SUNAFIL.
Este hecho demuestra que la reducción de competencias ya produce efectos reales sobre la tutela administrativa de derechos fundamentales. No se trata simplemente de una redistribución de funciones entre entidades públicas.
Se trata de una disminución objetiva de la capacidad del Estado para investigar oportunamente presuntas vulneraciones de derechos laborales particularmente sensibles, como el hostigamiento sexual, la discriminación, la violencia laboral o los actos de represalia contra trabajadores.
Cada supuesto en el que la SUNAFIL deja de intervenir por carecer de competencia representa una oportunidad perdida para que el Estado ejerza su deber constitucional de protección. La fragmentación del sistema genera, además, un escenario de desigualdad incompatible con el principio de igualdad ante la ley.
Dos trabajadores que sufran exactamente la misma vulneración pueden recibir niveles distintos de protección administrativa únicamente en función del tamaño o naturaleza jurídica del empleador, circunstancia completamente ajena a la intensidad de la lesión sufrida.
Ello contradice la lógica constitucional conforme a la cual los mecanismos estatales de tutela deben organizarse para maximizar la protección de los derechos fundamentales y no para generar diferencias arbitrarias en el acceso a dicha protección.
EL DEBER INSTITUCIONAL DEL SUPERINTENDENTE NACIONAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
En este contexto, el rol de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral adquiere una importancia trascendental. La condición de máxima autoridad administrativa de la SUNAFIL no se agota en la dirección interna de la entidad ni en la gestión de sus recursos humanos, presupuestales y operativos.
Implica, además, el deber permanente de preservar la finalidad institucional para la cual fue creada la entidad y de advertir, con sustento técnico y jurídico, aquellas iniciativas que comprometan la eficacia del Sistema Nacional de Inspección del Trabajo.
Este deber encuentra fundamento en el principio de legalidad, en el principio de buena administración, en el deber de servicio objetivo al interés general y en la propia naturaleza técnica de la SUNAFIL como organismo especializado.
Precisamente por ello, la emisión de un pronunciamiento institucional sobre una reforma que afecta directamente la naturaleza jurídica de la inspección del trabajo no constituye una injerencia indebida en el debate político. Constituye el ejercicio responsable de las competencias técnicas que el ordenamiento jurídico ha confiado a la autoridad nacional de inspección.
Más aún, el silencio institucional frente a reformas que objetivamente disminuyen la eficacia de la entidad podría interpretarse como una renuncia implícita a la defensa de la finalidad pública para la cual fue creada, debilitando la posición técnica del propio Estado en un ámbito particularmente sensible para el cumplimiento de sus obligaciones internacionales.
Las autoridades administrativas no solo administran instituciones. Son también sus primeros garantes. Cuando la continuidad, eficacia o finalidad de una institución pública resultan objetivamente comprometidas, quienes ejercen su conducción tienen el deber jurídico y ético de promover su defensa dentro del marco de sus competencias.
Por ello, la SUNAFIL está llamada a liderar, desde el rigor técnico y el respeto al orden constitucional, la defensa del Sistema Nacional de Inspección del Trabajo. No hacerlo supondría permitir que el debate sobre el futuro de la inspección laboral quede reducido exclusivamente a criterios de coyuntura política o de conveniencia económica, dejando de lado las obligaciones constitucionales e internacionales que vinculan al Estado peruano y que justificaron la creación misma de esta institución.
Es precisamente en atención a ese deber institucional que este Sindicato formula el petitorio contenido en el presente oficio, convencido de que la defensa de la SUNAFIL trasciende el interés de quienes laboramos en ella y se proyecta hacia la protección efectiva de millones de trabajadores cuya dignidad, seguridad y derechos dependen de la existencia de una autoridad inspectiva fuerte, especializada, independiente y dotada de competencias suficientes para cumplir eficazmente el mandato que la Constitución y el Derecho Internacional le han encomendado.
EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD, EL DEBER DE DEFENSA INSTITUCIONAL Y LA RESPONSABILIDAD CONSTITUCIONAL DE LA SUNAFIL
La actuación de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral no puede analizarse exclusivamente desde el marco de las competencias administrativas previstas por la legislación interna. Como órgano integrante de la Administración Pública, la SUNAFIL ejerce potestades estatales sometidas no solo a la Constitución y a la ley, sino también al conjunto de obligaciones internacionales asumidas por la República del Perú en materia de derechos humanos y de normas internacionales del trabajo.
En consecuencia, la interpretación y ejercicio de sus competencias debe realizarse conforme al denominado control de convencionalidad, doctrina desarrollada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, según la cual todas las autoridades públicas —y no únicamente los órganos jurisdiccionales— tienen el deber de ejercer sus atribuciones de manera compatible con la Convención Americana sobre Derechos Humanos y con la interpretación que de ella efectúa dicho tribunal internacional.
Este deber convencional adquiere particular relevancia cuando se encuentran comprometidos derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, dentro de los cuales la propia Corte ha reconocido la protección reforzada de los derechos laborales como expresión del principio de dignidad humana y del Estado Democrático de Derecho.
Así, el artículo 26 de la Convención Americana impone a los Estados la obligación de adoptar providencias para lograr progresivamente la plena efectividad de tales derechos. De esta disposición deriva una doble obligación: por un lado, avanzar de manera constante en el fortalecimiento de los mecanismos de protección; por otro, abstenerse de adoptar medidas regresivas que disminuyan injustificadamente el nivel de tutela previamente alcanzado.
Esta prohibición de regresividad no se proyecta únicamente sobre las normas sustantivas que reconocen derechos laborales. Se extiende igualmente a las instituciones creadas para garantizar su eficacia. En efecto, los derechos fundamentales no se realizan exclusivamente mediante declaraciones normativas. Requieren instituciones capaces de hacerlos efectivos.
La inspección del trabajo constituye precisamente una de esas garantías institucionales. En consecuencia, cualquier reforma que reduzca las competencias de la autoridad inspectiva, disminuya su capacidad de fiscalización o debilite su potestad sancionadora debe ser analizada no solo desde la perspectiva de la legalidad interna, sino también a la luz de las obligaciones internacionales asumidas por el Estado peruano.
Desde esta óptica, la progresiva reducción del ámbito competencial de la SUNAFIL y las iniciativas legislativas orientadas a privilegiar una actuación predominantemente orientadora sobre la fiscalización efectiva pueden configurar medidas de naturaleza regresiva, en tanto reducen objetivamente la capacidad institucional del Estado para garantizar el cumplimiento de la legislación laboral.
Por ello, la defensa técnica de la institucionalidad de la SUNAFIL no constituye una decisión discrecional, constituye una consecuencia natural del deber convencional que pesa sobre toda autoridad pública encargada de proteger derechos fundamentales.
A ello se suma el deber constitucional de fidelidad a la Constitución que recae sobre todos los funcionarios públicos. El artículo 38 de la Constitución establece que todos los peruanos tienen el deber de respetar, cumplir y defender la Constitución y el ordenamiento jurídico de la Nación. Tratándose de quienes ejercen función pública, dicho mandato adquiere una intensidad reforzada, pues la legitimidad del ejercicio del poder administrativo descansa precisamente en la observancia de los principios constitucionales que justifican su actuación.
De igual manera, el artículo 44 de la Constitución asigna como deber primordial del Estado garantizar la plena vigencia de los derechos humanos y promover el bienestar general, finalidad que, en el ámbito de las relaciones laborales, se materializa mediante la existencia de instituciones eficaces encargadas de asegurar el cumplimiento de la legislación protectora del trabajo.
La SUNAFIL constituye una de esas instituciones, por ello, la defensa de su naturaleza jurídica, de sus competencias y de su eficacia institucional no representa una reivindicación corporativa, sino una manifestación concreta del deber estatal de protección de los derechos fundamentales de las personas trabajadoras.
En ese contexto, el ejercicio de las atribuciones de dirección institucional por parte de la Superintendencia Nacional no puede reducirse a la administración cotidiana de recursos humanos, financieros o logísticos. La función directiva comprende igualmente la obligación permanente de preservar la finalidad pública que justificó la creación de la entidad y de advertir, con fundamento técnico y jurídico, cuando determinadas iniciativas legislativas o administrativas comprometen objetivamente dicha finalidad.
Desde la teoría del Derecho Administrativo contemporáneo, toda competencia administrativa constituye simultáneamente una potestad y un deber funcional. Las competencias no se confieren para permanecer inactivas frente a la afectación del interés público cuya protección motivó su atribución. Se confieren para ser ejercidas en defensa de dicho interés.
Precisamente por ello, la emisión de un pronunciamiento institucional respecto de una reforma que modifica estructuralmente el Sistema Nacional de Inspección del Trabajo no supone una indebida participación en el debate político ni una invasión de competencias legislativas.
Por el contrario, constituye el ejercicio legítimo de la función técnica que corresponde a la autoridad nacional especializada en inspección del trabajo, aportando al debate público los elementos jurídicos y técnicos que únicamente la entidad rectora del sistema está en capacidad de ofrecer.
El silencio institucional frente a una reforma que compromete la naturaleza, competencias y eficacia de la propia entidad difícilmente puede conciliarse con el principio de buena administración, con el deber de actuación diligente de los funcionarios públicos y con el mandato constitucional de garantizar la plena efectividad de los derechos fundamentales.
Por el contrario, el ejercicio responsable de la función pública exige que las autoridades técnicas participen activamente, dentro del ámbito de sus competencias, en la defensa de las instituciones cuya preservación resulta indispensable para la vigencia del Estado Constitucional y Democrático de Derecho.
Es precisamente desde esa comprensión constitucional, convencional e institucional que este Sindicato formula el presente requerimiento, convencido de que la fortaleza de la SUNAFIL constituye una condición indispensable para la efectividad del trabajo digno, la vigencia del principio de progresividad de los derechos laborales y el cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas por la República del Perú.
Finalmente, tomando en cuenta lo líneas supra indicado, y al amparo del derecho fundamental de petición reconocido por el artículo 2, inciso 20, de la Constitución Política del Perú, como SUIT SUNAFIL, con todo respeto, hemos requerido a nuestra autoridad que adopte las siguientes acciones institucionales:
PRIMERO: Emitir un pronunciamiento institucional, público y técnicamente fundamentado respecto del proyecto de ley promovido por el Poder Ejecutivo que propone modificar el modelo de inspección del trabajo, expresando la posición oficial de la SUNAFIL sobre sus implicancias para el Sistema Nacional de Inspección del Trabajo, la eficacia de la fiscalización laboral y el cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas por el Estado peruano en virtud del Convenio sobre la Inspección del Trabajo, 1947 (núm. 81) de la Organización Internacional del Trabajo.
Dicho pronunciamiento debería analizar expresamente si la propuesta legislativa resulta compatible con la naturaleza jurídica de la inspección del trabajo, con la Ley N° 29981, con la Ley General de Inspección del Trabajo y con el deber estatal de garantizar una protección efectiva de los derechos laborales.
SEGUNDO: Reafirmar institucionalmente que la función orientadora de la inspección del trabajo constituye un mecanismo complementario de la actividad inspectiva y que, en consecuencia, no puede sustituir ni desplazar las funciones de investigación, vigilancia, requerimiento, adopción de medidas inspectivas y potestad sancionadora que caracterizan a todo sistema moderno de inspección del trabajo conforme al Convenio núm. 81 de la OIT.
TERCERO: Promover, en el marco de las competencias de la SUNAFIL, las iniciativas normativas e institucionales necesarias para recuperar progresivamente la unidad funcional del Sistema Nacional de Inspección del Trabajo y restituir a la SUNAFIL las competencias exclusivas que le permitan ejercer plenamente su condición de autoridad central de inspección en todo el territorio nacional.
La experiencia reciente demuestra que la fragmentación competencial afecta directamente la tutela efectiva de los trabajadores. Casos como el de la artista Naldy Saldaña, en el que la SUNAFIL no pudo intervenir administrativamente debido a la actual distribución de competencias, evidencian que el debilitamiento institucional tiene consecuencias reales sobre la protección de derechos fundamentales y confirma la necesidad de reconstruir un sistema nacional integrado, uniforme y eficaz.
CUARTO: Ratificar como política institucional permanente que el fortalecimiento de la inspección del trabajo constituye una obligación del Estado peruano derivada de la Constitución Política, de la Ley N° 29981, de la Ley General de Inspección del Trabajo y de los tratados internacionales ratificados por el Perú, reafirmando que toda reforma normativa debe orientarse a ampliar —y nunca a reducir injustificadamente— la capacidad estatal para garantizar el trabajo digno, la igualdad en las relaciones laborales y la efectividad de los derechos fundamentales de las personas trabajadoras.
QUINTO: Remitir copia del pronunciamiento institucional que eventualmente se emita al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, a las comisiones competentes del Congreso de la República y a las demás entidades públicas involucradas en el debate legislativo, a efectos de que la posición técnica de la autoridad nacional de inspección del trabajo sea debidamente considerada durante la evaluación de las reformas propuestas.
CONSIDERACIONES FINALES
En este apartado le precisamos a la Superintendenta que, la historia de la inspección del trabajo demuestra que ningún país ha fortalecido la protección de los derechos laborales debilitando a su autoridad inspectiva. Por el contrario, las experiencias comparadas y los estándares de la Organización Internacional del Trabajo evidencian que el cumplimiento efectivo de la legislación laboral exige instituciones sólidas, técnicamente independientes, dotadas de competencias suficientes y capaces de ejercer una fiscalización eficaz y disuasiva.
La SUNAFIL fue creada precisamente para responder a esa necesidad histórica. Su establecimiento significó un avance institucional orientado a superar la dispersión competencial, uniformizar criterios de actuación y consolidar una autoridad nacional especializada que garantizara el cumplimiento efectivo del ordenamiento sociolaboral. En tal sentido, toda medida que reduzca sus competencias, debilite su capacidad de fiscalización o minimice el efecto disuasorio de sus actuaciones no solo afecta a la institución, sino que compromete el modelo de tutela estatal diseñado por el legislador y respaldado por los compromisos internacionales asumidos por el Perú.
Por ello, la defensa de la institucionalidad de la SUNAFIL no puede entenderse como la defensa de intereses corporativos ni como una controversia de naturaleza política. Se trata de la defensa de una institución pública cuya existencia responde a la obligación del Estado de garantizar la vigencia efectiva de los derechos laborales y de asegurar que toda persona trabajadora cuente con un mecanismo administrativo especializado, oportuno e imparcial para la protección de sus derechos.
Desde esa perspectiva, estimamos que la emisión de un pronunciamiento institucional no constituye una opción discrecional, sino una manifestación del compromiso que corresponde asumir a la autoridad técnica encargada de dirigir el Sistema Nacional de Inspección del Trabajo frente a reformas que pueden comprometer su eficacia, su unidad y su capacidad de cumplir las funciones para las cuales fue creada.
El silencio institucional frente a iniciativas que objetivamente debilitan la inspección del trabajo no fortalece la neutralidad de la Administración Pública; por el contrario, puede ser interpretado como una renuncia a ejercer el liderazgo técnico que la ley atribuye a la SUNAFIL en defensa del interés público comprometido.
Nos anima la certeza de que la defensa de la SUNAFIL es, en esencia, la defensa del Estado Constitucional de Derecho en el ámbito de las relaciones laborales; la defensa del principio de dignidad de la persona trabajadora; la defensa de la seguridad jurídica; y la defensa del compromiso asumido por la República del Perú de avanzar, de manera progresiva e irreversible, hacia un sistema de trabajo digno, decente y plenamente respetuoso de los derechos humanos laborales.